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REVUE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES AFRICAINES (RAPA)
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TERMES DE REFERENCE - NOTE DE PRESENTATION L'Observatoire des Fonctions Publiques Africaines (OFPA) publie, à compter de l'année 2001, La Revue des Administrations Publiques Africaines (RAPA). Cette revue complète la gamme des publications périodiques inscrites dans le Plan d'Action de l'OFPA dont les autres titres sont : INNOV'ACTION, bulletin semestriel de liaison, et CHRONIQUES ADMINISTRATIVES, revue semestrielle du réseau des correspondants. Toutefois, dans le dispositif opérationnel de l'OFPA, la RAPA comporte certaines particularités qu'il convient de présenter sommairement.
La Revue des Administrations Publiques Africaines (RAPA) répond à cinq préoccupations en rapport avec les politiques de réforme et de modernisation des Administrations Publiques Africaines. a) Mieux utiliser les données publiques africaines L'efficacité et la performance de l'Administration dépendent dans une large mesure de l'importance et de la qualité des données publiques dont elle est dépositaire. Sans que la liste soit exhaustive, ces données sont constituées d'éléments tels que les statistiques, la littérature grise, les notes, rapports circulaires,les banques des données administratives et juridiques, les publications occasionnelles ou en série, les dossiers individuels et non personnalisés, les ouvrages et d'une manière générale, ce qu'on qualifie de " documents administratifs ". Dans le contexte africain, il semble indiqué d'assimiler aux données publiques, les textes législatifs et réglementaires, ainsi que la jurisprudence administrative. Paradoxalement, les données publiques ont longtemps été considérées comme celles auxquelles … le public n'a pas accès. L'Administration traditionnelle, caractérisée entre autres par l'opacité et la fermeture, les couvrait de secret, au nom de l'intérêt général. Mais l'irrésistible mouvement de réforme qui tend à introduire et à imposer la transparence dans la gestion des affaires publiques a conduit, dans les administrations du Nord, à restreindre le champ des données couvertes par le secret,à déterminer les données communicables au public, et même privatisables Dans le contexte africain, les données publiques restent globalement couvertes par la confidentialité. Dans certains cas, cette confidentialité résulte simplement de la difficulté matérielle de collecter l'information. Ainsi, les textes législatifs et réglementaires, la plupart des circulaires, la jurisprudence administrative, qui ne sont nullement couverts par le secret, sont certes diffusés dans certains pays à travers les Journaux Officiels, les Recueils Officiels des textes ou les Recueils de Jurisprudence publiés par les Cours et Tribunaux, même si cette diffusion est rarement exhaustive : en effet, à l'exception de deux ou trois pays africains, tous les textes applicables ne sont pas publiés au Journal Officiel. En revanche, dans la plupart des autres pays, les mêmes données restent confidentielles parce que l'Administration ne dispose pas de ressources pour les publier. Du coup, ceux qui les collectent acquièrent un véritable pouvoir administratif, c'est-à-dire la faculté d'utiliser l'information ainsi obtenue pour s'impliquer dans le processus de la réforme de l'Etat,et l'influencer. Dans d'autres cas, la confidentialité des données résulte de la volonté délibérée de l'Administration de ne pas les céder au public, au nom de l'intérêt général. Cette attitude se justifie de moins en moins et comporte de nombreux effets pervers. En effet, elle encourage et facilite le pillage des données publiques, ainsi que leur commercialisation, à des fins autres que celles du service public auxquelles elles étaient dédiées. En outre, cette attitude favorise l'utilisation anarchique des données qui, sorties de leur contexte, peuvent être présentées ou exploitées de manière à ternir l'image de l'Administration. L'un des objectifs de la Revue des Administrations Publiques Africaines (RAPA) consiste à appuyer les initiatives des Etats désireux de remédier à cette situation. En partant du principe selon lequel le pouvoir appartient, non à celui qui retient l'information, mais à celui qui la donne et la diffuse, l'OFPA, dont l'une des principales missions est la collecte et le traitement des données publiques,encourage les Etats à les publier, sous des conditions à déterminer. Il peut s'agir de la publication du texte même des données, ou de leurs références, accompagnées, le cas échéant, de sommaires ou de résumés. En effet, diffuser l'information consiste aussi bien à communiquer les données au public, lorsque cela est possible, qu'à lui en révéler l'existence et à lui en donner les références. La Revue des Administrations Publiques Africaines (RAPA) deviendrait ainsi l'outil de référence des données des Archives Nationales, des bibliothèques publiques, ainsi que de nombreux centres de documentation dont la plupart des Ministères, dans la quasi-totalité des Etats membres de l'OFPA, sont dotés. Les avantages comparatifs et les objectifs spécifiques de la Revue des Administrations Publiques Africaines (RAPA) sont ainsi manifestes. - Valoriser les données publiques africaines. En les diffusant, les Etats augmentent leur valeur, y compris leur valeur marchande. A cela s'ajoute que les Administrations mettront un soin particulier à les élaborer, y compris dans leur présentation, dès lors qu'elles savent qu'elles seront publiées. Par conséquent, leur qualité s'améliorera progressivement. - Favoriser la coopération entre les Administrations des différents Etats. La vitrine ainsi offerte par la revue aux Etats leur permettra de mieux coordonner leurs politiques de réformes administratives en tenant compte des données existant dans d'autres pays. - Favoriser les recherches et les études comparatives sur les systèmes administratifs africains. La revue permettra d'identifier une multitude des données dont l'exploitation permettrait une meilleure connaissance des Administrations Africaines. b) Appuyer les politiques de performance du secteur public Les deux premières décennies de la mise en œuvre des programmes d'ajustement structurels en Afrique montrent que, contrairement aux prévisions de départ, le rôle de l'Etat est appelé à se renforcer. Certes, ses missions doivent être clarifiées, de manière à déterminer celles qu'il conserve, et celles qu'il transfère aux collectivités décentralisées et au secteur privé, ou qu'il partage avec eux. Mais il est désormais admis que le succès des politiques de réforme de l'Administration suppose que l'Etat se donne les moyens de concevoir, d'orienter, d'impulser, de contrôler, bref de piloter les politiques publiques. C'est le sens que l'on donne, ou devrait donner aux expressions " Etat fort ", ou " mieux d'Etat ". En Afrique, la restauration d'un " Etat fort ", au sens qui vient d'être indiqué, conduit inévitablement au renforcement du secteur public, ainsi qu'à la recherche des voies et moyens de nature à en assurer la performance. Cette exigence se justifie pour plusieurs raisons. - En Afrique, c'est le secteur public qui reste dépositaire du label de qualité, et qui, paradoxalement, renforce les capacités du secteur privé. En d'autres termes, sauf pour certains secteurs de pointe, le secteur privé constitue une charge pour le secteur public ; l'Etat utilise les deniers publics pour soutenir l'initiative privée qui génère des bénéfices pour les particuliers. - C'est le secteur public qui est, et restera longtemps encore, le réservoir de l'expertise africaine. Cela est logique, compte tenu de la conception de l'Etat providence, interventionniste encore dominante en Afrique, malgré les mutations des deux dernières décennies. En effet, les cadres étaient formés en vue de servir un Etat tentaculaire chargé aussi bien des tâches régaliennes, que de la production et de la distribution des produits. Cela explique que, c'est dans le secteur public africain que l'on trouve les meilleurs économistes, gestionnaires, juristes, médecins, ingénieurs, fiscalistes, etc… Cela explique également que les meilleurs " Consultants " du secteur privé sont des anciens fonctionnaires déflatés, frappés par la limite d'âge, ou ayant demandé et obtenu leur mise à la retraite anticipée, ou leur mise en disponibilité. Cela explique enfin que le secteur privé se nourrit principalement des données publiques que ces cadres qui émigrent de l'Administration lui apportent. - La performance du secteur public doit occuper une place importante dans les politiques des Etats africains. D'une part, c'est lui qui est garant du service public considéré désormais comme une mission régalienne de l'Etat africain. Les vicissitudes des politiques de privatisation, les difficultés de clarification des missions de l'Etat, notamment en ce qui concerne la nature et l'étendue des missions à transférer ou à partager, résultent du souci légitime des Etats de préserver le champ du service public. D'autre part, afin de renforcer leur mission de pilotage et d'impulsion des politiques publiques, les Administrations Africaines doivent se donner les moyens de maintenir dans le secteur public les meilleures compétences de leur pays. La Revue des Administrations Publiques Africaines (RAPA) veut contribuer à la poursuite et à la réalisation de ces objectifs en suscitant des débats publics sur leur pertinence, et en recueillant les analyses et propositions de leur mise en œuvre. c) Constituer et conserver la mémoire des Administrations Publiques Africaines Malgré le développement et le renforcement des Archives Publiques, la mémoire des Administrations Africaines est mal conservée, et à terme, menacée de disparition. Ce phénomène est accéléré et aggravé par quatre facteurs. * Avant les Indépendances, les Chefs des unités administratives (Chefs de régions ou de provinces, Chefs de subdivisions ou d'arrondissements, Commandants de cercles, etc …) avaient contribué à la conservation de la mémoire de l'Administration par leurs nombreux travaux. En effet, leurs notes, rapports, études analysaient la vie administrative de leurs circonscriptions dans différents aspects géographiques, historiques, économiques, sociologiques, juridiques, culturels, religieux, et constituent aujourd'hui encore des outils indispensables à la connaissance de l'Administration africaine. Les générations de l'Indépendance n'ont pas conservé les mêmes habitudes. Les administrateurs écrivent moins, et, lorsqu'ils le font, il s'agit, soit des notes techniques sur des questions pointues qui ne permettent pas d'avoir une vue globale de l'Administration, soit des rapports dominés par des préoccupations de sécurité et de maintien de l'ordre, et, de ce fait, difficilement exploitables pour le public. * Dans les Administrations africaines, il n'y a pas de tradition de conservation des données écrites en vue de constituer la mémoire administrative. C'est la raison pour laquelle, dans de nombreux pays, les administrateurs qui succèdent aux autres trouvent peu d'informations utiles sur leurs structures et sont souvent contraints de reconstituer la plupart des " dossiers " qu'ils emportent à leur tour, lorsqu'ils sont affectés dans d'autres structures. * Les structures administratives africaines sont caractérisées par une grande instabilité : le nombre des ministères, leur taille, leur composition varient au gré des équilibres politiques à préserver. La nécessaire continuité de l'Administration et du service public pâtissent de cette situation. * La politisation de l'Administration, phénomène très répandu en Afrique nuit à sa continuité et à la préservation de sa mémoire. Là où elle est pratiquée, elle se manifeste principalement, par le fait que le recrutement et la promotion des fonctionnaires sont décidés en fonction des critères politiques et non des compétences des agents concernés. Parfois, elle résulte des manœuvres qui contraignent le fonctionnaire à adhérer à des partis politiques s'il veut conserver son emploi. C'est un phénomène général qui, dans certains cas limites, affecte, non seulement les hauts fonctionnaires, mais également les cadres moyens et les agents d'exécution. Combinée ou conjuguée avec le tribalisme, la politisation fragilise l'Administration, la rend vulnérable, alors qu'elle devait constituer la pierre angulaire et le principal facteur de stabilité de l'Etat. La Revue des Administrations Publiques Africaines (RAPA) appuiera les initiatives des Etats tendant à conserver la mémoire de leurs administrations. A cet effet, elle encouragera et aidera les Administrateurs à écrire et à se faire publier en leur faisant prendre conscience de l'importance de restituer leurs expériences professionnelles. La Revue les encouragera et les aidera à produire des biographies, des mémoires et des essais, et leur offrira une tribune pour pérenniser la mémoire des Administrations africaines. La Revue appuiera également les politiques tendant à la stabilité et à la dépolitisation des Administrations africaines. Les recherches et études sur les normes de rationalisation des structures et des effectifs, la distinction des fonctions politiques et des fonctions administratives et techniques ainsi que ses conséquences sur l'organisation des administrations centrales, la revue du cadre juridique des fonctions publiques en vue de garantir la neutralité politique de certaines catégories de personnels, répondront à cette exigence. d) Concilier la culture de l'écrit et l'évolution vers une Administration sans papier Le développement des Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC) entraîne, entre autres conséquences, une évolution que certains considèrent comme irréversible, vers une Administration sans papier. Dans les pays industrialisés, les données publiques sont de plus en plus conservées sur les supports informatiques ; les publications " en ligne " tendent à devenir le standard et la règle ; le courrier électronique décloisonne les structures administratives et simplifie les procédures ; bref, l'Administration tend à s'affranchir du support papier pour communiquer avec ses organes et avec les usagers. Dans un tel contexte, on peut s'interroger sur la pertinence d'une revue dont l'architecture restera, dans l'ensemble, classique. A cet égard, on peut faire deux observations. D'une part, dans le contexte africain, la documentation papier a encore de beaux jours devant elle. En effet : Les infrastructures des télécommunications ne sont pas suffisamment développées, dans l'ensemble des pays africains, pour permettre à la majorité des populations de bénéficier des Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC), même dans les quatre ou cinq pays africains les plus avancés dans ce domaine. A cela, s'ajoute que le coût des communications téléphoniques reste élevé par rapport au revenu moyen des usagers. § Dans les pays où l'on observe une percée des Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC), ce ne sont pas nécessairement les Administrations publiques qui en profitent, mais principalement les opérateurs économiques, ainsi que les structures chargées de promouvoir le commerce international. Certes ici et là, on observe quelques avancées en matière de santé, d'éducation, sans oublier les activités remarquables de certaines Organisations Non Gouvernementales (ONG), le tout s'inscrivant dans une dynamique à laquelle l'initiative de Bamako de février 2000 a donné une nouvelle impulsion. Toutefois, les Administrations Publiques restent globalement en retrait de ce mouvement. Sauf rares exceptions, les registres " courrier arrivée ", " courrier départ ", les " cahiers de transmission ", les " bordereaux d'envoi ", les " chronos ", les " dossiers ", etc.. continuent de s'entasser dans les Administrations. L'augmentation du nombre des ordinateurs dans les bureaux n'a que très peu amélioré la qualité du travail administratif. Ainsi, par exemple, c'est toujours le courrier papier qui fait foi, et non pas le courrier électronique, là où il existe ; de même, dans quelques services publics privilégiés connectés en réseau, on observe une forte réticence des personnels à partager les données. § Les éditeurs de certaines grandes publications du Nord ont demandé à leurs lecteurs s'ils souhaitaient consulter leurs revues sur Internet, avec un moteur de recherche intégré, en remplacement de la version papier. La plupart des lecteurs ont répondu qu'ils souhaitaient continuer à recevoir la version papier des revues. Cela suppose que, même lorsque les pays africains auront résolu les problèmes techniques de la connectivité et de la navigation sur Internet, et à supposer que les données mises en ligne soient écrites dans les langues pratiquées par la majorité des populations, les supports papier et électronique resteront complémentaires, et non concurrents. D'autre part, en raison précisément de cette complémentarité entre les supports papier et électronique, l'un des objectifs de la Revue des Administrations Publiques Africaines (RAPA) c'est d'appuyer les politiques publiques tendant à assurer l'équilibre entre la culture de l'écrit et la culture émergente de l'électronique ou de l'informatique. Renseigner les administrations sur les ressources de l'Internet et leur meilleure utilisation, rendre compte des manifestions tendant à la modernisation des services publics (forums et groupes de discussion, téléconférences, etc …), réfléchir aux modalités, conditions et impact de l'utilisation des NTIC comme outil de modernisation de l'Administration, évaluer cet outil, constituent quelques-uns des objectifs spécifiques de cette Revue. e) Affirmer les avantages comparatifs des traditions administratives francophones
Sur les vingt six Etats membres actuels de l'Observatoire des Fonctions Publiques Africaines (OFPA), dix neuf sont de langue et de tradition françaises, cinq de langue et de tradition portugaises, et un de langue et de tradition espagnoles.
Le Plan d'Action de l'OFPA adopté par son Conseil d'Administration, enrichi par les Orientations Stratégiques adoptées par la Conférence des Ministres de la Fonction Publique de ses Etats membres, lui prescrivent d'étendre ses relations et ses interventions au-delà de l'espace francophone.
Il convient donc de rappeler que la stratégie de l'OFPA consiste à étendre son champ d'intervention à tous les Etats du Continent Africain.
Toutefois, lors même que les cinquante trois Etats africains et de l'Océan Indien deviendraient membres de l'OFPA, les Etats francophones en représenteraient plus de la moitié.
Dans ces conditions, il est réaliste de donner aux traditions administratives francophones toute la place qui leur revient sur le Continent Africain.
Cela suppose que des stratégies soient mises en œuvre pour valoriser les avantages comparatifs des systèmes administratifs francophones. L'OFPA n'a aucun intérêt à diaboliser certains systèmes, et à idéaliser d'autres. Il doit au contraire observer les expériences qui marchent, indépendamment de leurs origines politico-administratives, et à en faire profiter tout le Continent.
Or, c'est un fait que la suprématie de l'anglais sur le plan international, a fini par se confondre avec la suprématie des modèles anglo-américains d'administration publique, devenus des standards qui orientent et influencent les recherches et la réflexion dans ce domaine.
L'OFPA est persuadé que seul le dialogue des cultures peut garantir le succès de la mondialisation. Mais le dialogue n'est possible que si chacun des interlocuteurs part de son propre enracinement et de sa situation concrète qu'il assume, et au besoin revendique, pour ensuite s'ouvrir à d'autres valeurs. Les pays francophones doivent dès lors assumer les traditions administratives dont ils ont héritées s'ils veulent faire admettre certains de leurs principes comme des valeurs positives dans le nouveau système mondial.
La Revue des Administrations Publiques Africaines (RAPA) s'efforcera d'assurer l'équilibre entre les différents systèmes administratifs du Continent. Cette démarche la conduira à plaider pour une meilleure prise en compte des principes positifs des systèmes administratifs francophones dans l'élaboration des politiques de réforme. Cela suppose, entre autres, que ces principes ne soient plus défendus par la seule Coopération Française, mais que les principaux partenaires au développement, notamment le Fonds Monétaire International (FMI), la Banque Mondiale (BM), l'Union Européenne (UE), le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), les différentes Fondations et Institutions d'Appui au Renforcement des Capacités, réorganisent leurs propres structures de manière à mieux prendre en compte l'exception francophone dans la conception et la mise en œuvre des stratégies d'appui aux programmes de développement.
A- Cadre institutionnel B- Mécanismes de pilotage C- Caractéristiques techniques |
