L'Observatoire des Fonctions Publiques Africaines (OFPA) est honoré d'avoir été impliqué dans la préparation de la 4ème Conférence Panafricaine biennale des Ministres de la Fonction publique, et d'avoir reçu la mission de conduire, pendant deux ans, et au niveau continental, le projet Anti-corruption et éthique dans le cadre du Plan d'Action de ladite Conférence.

Je voudrais, pour cela, remercier sincèrement le Gouvernement d'Afrique du Sud, singulièrement Madame Géraldine Fraser-Moleketi, Ministre de la Fonction Publique et de l'Administration de la République d'Afrique du Sud, Présidente de la 4ème Conférence Panafricaine biennale des Ministres de la Fonction publique, pour les efforts qu'elle a déployés en vue d'obtenir ce résultat.

Je suis persuadé que sous sa présidence, cette ouverture vers toutes les organisations régionales se poursuivra pour le grand bien de l'unité de notre Continent.

Je voudrais également remercier le Directeur Général du CAFRAD, mon Collègue et Ami le Professeur Bandé pour son ouverture d'esprit, son sens du dialogue, et sa grande capacité à travailler en équipe.

Le projet auquel l'OFPA va apporter son concours, sous la forme d'études et d'actions de formation, Anti-corruption et éthique, est un sujet complexe et se trouve au confluent de tous nos projets dont il apparaît comme la pierre angulaire. Cela signifie que les efforts que nous déployons dans différents domaines et activités risquent d'être anéantis si nous n'érigeons pas la lutte contre la corruption et l'éthique en principe d'action et règle de conduite.

C'est la raison pour laquelle il a semblé utile de donner quelques indications sur les orientations qui nous permettront, à nous tous, de déterminer les objectifs ainsi que les stratégies de l'élaboration de ce projet.

A. Anti-corruption

C'est devenu un lieu commun de rappeler que le développement des pays africains ainsi que leur démocratisation entreprise depuis près de deux décennies risquent d'être anéantis par le phénomène de la corruption qui prend les formes les plus diverses et les plus insidieuses.

Les causes de ce phénomène sont multiples et complexes, et ont leurs racines dans la culture et le mode de vie de chaque peuple. Toutefois, la corruption se développe encore plus vite lorsque les institutions de l'Etat démocratique sont faibles, manquent de légitimité, et aussi du fait des déséquilibres créés par les politiques économiques des États.

Les effets de la corruption sont néfastes pour l'économie : l'aide au développement est détournée à des fins privées ; l'Administration affaiblie ne peut plus jouer son rôle de cheville ouvrière de l'Etat ; les investisseurs perdent confiance ; le coût des services et des biens se renchérit ; il se développe des circuits économiques parallèles à ceux de l'Etat, et tout cela compromet les objectifs d'un développement durable.

C'est pour toutes ces raisons que la lutte contre la corruption est devenue une priorité pour les pays africains eux-mêmes, ainsi que pour les organismes qui financent le développement.

L'ampleur et la complexité du phénomène sont telles que notre stratégie devrait nous conduire à nous contenter des objectifs modestes.

Le premier de ces objectifs consisterait, semble-t-il, à comprendre le phénomène de la corruption. En effet, un éminent homme public faisait remarquer que l'une des raisons de la progression de la corruption dans nos pays tient au fait que les Gouvernements déploient plus d'efforts à trouver des remèdes à ce phénomène qu'à le comprendre. Comprendre le phénomène, c'est cerner ses dimensions multiples, c'est poser correctement le diagnostic de ce mal, afin que les remèdes envisagés soient appropriés et efficaces.

Le second objectif, tout aussi modeste, consisterait à contrôler la corruption. En effet, l'éradiquer ne semble pas être du domaine du possible. En revanche, la contrôler pour en limiter les effets est un objectif mesurable pour les deux prochaines années.

Pour y parvenir, il semble indiqué de faire masse de toutes les approches. Comme il s'agit d'un phénomène global, l'approche, pour le traiter, doit être aussi globale.

Mais il sera utile, peut-être même nécessaire, d'accorder une attention particulière aux aspects juridiques du traitement de ce phénomène pour parvenir à l'élaboration des législations nationales et les raccorder au droit international.

Par exemple :

· étudier en rapport avec les spécialistes du Département du Commerce du Gouvernement des États-Unis comment le " Foreign Corrupt Practices Act " affecte le commerce extérieur des États-Unis ; les enseignements tirés de cette expérience montreront comment mettre en œuvre en Afrique une législation anti-corruption, sans compromettre l'essor du commerce ;

· entreprendre des recherches sur les Agences Anti-corruption ;

· faire le point sur la législation relative au blanchissement de l'argent, de manière à proposer une réglementation appropriée concernant les procédures bancaires, ainsi que le bon fonctionnement des services publics ;

· étudier la réglementation internationale de prestations des services de manière à y identifier les risques de corruption, ainsi que les moyens d'y remédier.

Ces axes de réflexion nourriront les actions de formation de différentes catégories des personnels de l'Administration à sensibiliser contre la corruption, les principaux résultats escomptés étant de :

· parvenir, dans le contexte africain, à faire de l'opération " mains propres " un indicateur de performance de la bonne gouvernance ;

· proposer des réformes institutionnelles et structurelles tendant à assurer la transparence du fonctionnement interne de l'Administration ;

· proposer des réformes de nature à assurer la transparence dans les relations entre l'Administration et les usagers, notamment dans la prestation des services publics, ainsi que dans la procédure de passation des marchés publics ;

· mettre en place un système de contrôle de l'utilisation de l'aide publique, et en assurer la transparence.

Approche globale, mais aussi stratégies globales.

En effet, tous les secteurs de la vie publique sont concernés par le problème de la corruption. C'est la raison pour laquelle le projet sollicitera le concours de toutes les institutions et organisations qui combattent la corruption : les cellules de moralisation de la vie publique qui se développent dans plusieurs États, les organisations qui luttent pour la transparence, les chercheurs et les centres de recherche, ainsi que la société civile, qu'on devrait appeler maintenant le secteur civique, lequel devrait trouver dans ce combat le véritable fondement de sa légitimité.

B. L'éthique et la déontologie

Au cours des dernières années, la mondialisation, ainsi que ses conséquences sur la reformulation des missions et du profil de l'Etat, ont mis en relief des valeurs et des principes dont le rôle est désormais déterminant dans la gestion des affaires publiques.

L'éthique, à laquelle on associe la morale professionnelle appelée déontologie, figurent au premier plan de ces valeurs.

Examiner la manière ainsi que les conditions auxquelles les Fonctions Publiques africaines s'ouvrent à ces principes présente des intérêts pratiques évidents : il sera ainsi possible de mesurer le degré d'adaptation de ces Fonctions Publiques ou de leur intégration au nouvel environnement mondial ; on pourra également vérifier si la réception de ces valeurs et principes modifie la nature de ces Fonctions Publiques dans le sens de les rapprocher de ce qui devrait devenir le modèle universel.

On peut analyser les problèmes d'éthique et de déontologie à deux niveaux :

1. La perception qu'en ont les usagers ou les fonctionnaires.

Lorsqu'on demande aux fonctionnaires ou aux usagers d'énumérer les questions clés qui selon eux, devraient figurer dans tout code d'éthique ou de déontologie, les réponses sont très significatives et sont généralement les suivantes :

- l'amour du travail bien fait ;

- le respect de l'usager du service public ;

- la neutralité et l'impartialité ;

- la dépolitisation de l'Administration ;

- la probité et la dignité ;

- le dévouement pour la cause de l'intérêt général ;

- le loyalisme ;

- la fidélité aux institutions de la nation ;

- la réserve ;

- le sens du service public ;

- la lutte contre la corruption ;

- la conscience professionnelle ;

- combattre l'absentéisme, la négligence ;

- respecter la hiérarchie administrative ;

- faire preuve d'efficacité, de compétence et de probité ;

- privilégier l'intérêt général ;

- développer le sens de responsabilité ;

- rechercher l'équité.

Ces réponses correspondent effectivement à l'intuition que l'on se fait de l'éthique et de la déontologie.

L'éthique regroupe des règles dont la plupart ne présentent pas de caractère juridique en ce sens que leur violation n'est pas assortie de sanctions publiques organisées. Par exemple, l'amour du travail bien fait ou le sens des relations humaines sont des règles de conduite dont la sanction n'est pas organisée en l'état actuel de la plupart des Statuts des Fonctions Publiques Africaines.

Les règles d'éthique ne se confondent donc pas avec les règles juridiques. En effet, si elles n'étaient que des règles juridiques, il ne servirait à rien de les qualifier d'éthiques, sauf à inclure la notion d'éthique dans la définition même de la norme juridique, auquel cas, toutes les normes juridiques seraient des normes d'éthique.

Les règles d'éthique, au sens où on les entend ici, forment un système normatif autonome dont le caractère impératif découle de sa propre rationalité.

La déontologie regroupe les règles de la morale professionnelle sanctionnées par des lois civiles, pénales , commerciales et autres, ainsi que par des instances disciplinaires.

2. L'état des lieux de l'éthique et de la déontologie dans les Fonctions Publiques Africaines

Les Statuts des Fonctions Publiques Africaines, qui sont des textes juridiques, ne prescrivent pas des règles d'éthique, au sens que l'on vient d'indiquer. Ce qu'on y trouve, ainsi que dans les Statuts particuliers, spéciaux et autres textes organiques qui régissent différents corps des fonctionnaires et les professions, ce sont des règles juridiques de normalisation de l'exercice du service public ou des obligations générales ou spécifiques à chaque corps. Les plus courantes sont les suivantes :

- enquête de moralité lors de l'entrée dans la Fonction Publique ;

- éviction du fonctionnaire de la Fonction Publique lorsque son honorabilité est entachée notamment à la suite de certaines poursuites ou condamnations pénales ;

- interdiction du cumul de plusieurs fonctions publiques, ou d'une fonction publique et d'une fonction privée ;

- déclaration de fortune à l'entrée dans la Fonction Publique ;

- respect des libertés individuelles sanctionné par des poursuites pour abus d'autorité ;

- probité et désintéressement qui font obligation au fonctionnaire d'éviter les conflits d'intérêts, la fraude, la corruption, le trafic d'influence et la concussion ;

- secret professionnel, obligation de discrétion et de réserve ;

- sécurité des valeurs et des écrits dont le fonctionnaire est dépositaire.

D'autres règles sont inscrites dans les codes de déontologie et des professions ou dans les Statuts particuliers et spéciaux régissant certains corps. Elles tendent à préciser les obligations générales qui s'imposent à tous les fonctionnaires dans le contexte propre à chaque corps ou à chaque profession, compte tenu des conditions particulières dans lesquelles s'exerce le service public.

Sont ainsi dotés en général des codes de déontologie : les médecins, pharmaciens, chirurgiens-dentistes, architectes, urbanistes, personnels de la santé, etc.

a) Utilité et limites de la généralisation des codes d'éthique et de déontologie

L'idée est tentante de généraliser les codes d'éthique et de déontologie, fixant, pour toutes les catégories des fonctionnaires, les normes de conduite à tenir à l'égard des tiers, mais aussi à l'égard des supérieurs, subordonnés et collègues de l'Administration.

La généralisation pourrait d'abord être formelle, c'est-à-dire s'étendre à des catégories des fonctionnaires qui ne sont pas organisés en ordres professionnels ou en corporations, par exemple aux personnels de police, de l'enseignement, de l'éducation, des collectivités locales, d'une manière générale aux fonctionnaires régis par les Statuts particuliers.

La généralisation pourrait aussi affecter le fond même des normes d'éthique et de déontologie : les codes regrouperaient l'ensemble des normes qui s'imposent à l'agent concerné, qu'elles soient ou non purement morales, telles que les normes de politesse et de courtoisie.

Les principes et éléments ci-après pourraient constituer l'armature des codes d'éthique et de déontologie.

- Les dispositions du code ne se substituent pas à la réglementation ou à la législation en vigueur ; elles s'y ajoutent dans le sens d'une meilleure garantie des usagers du service public. Le code spécifie clairement les catégories des fonctionnaires concernés, ainsi que les conditions et circonstances de l'exercice de leurs missions. Par exemple, il n'y aura pas un code d'éthique et de déontologie pour les fonctionnaires de police en général, mais autant de codes d'éthique et de déontologie qu'il y a de catégories des fonctionnaires de la police : police des grandes ou des petites agglomérations ; police d'Etat ou police municipale ; police rurale (gendarmerie) avec des sous-distinctions selon la configuration géographique ou humaine des zones concernées ; polices spéciales (ports maritimes et fluviaux, aéroports , aérodromes, infrastructures sportives, etc.), police de la circulation, etc.

- Obligation doit être faite aux personnels concernés de faire une déclaration de fortune au moment de l'entrée dans le service et de la comparer avec leur situation à la sortie.

- Une énumération des principaux actes répréhensibles dont le fonctionnaire doit s'abstenir, parmi lesquels figureront, par exemple : l'interdiction de recevoir des dons et autres avantages en rémunération des services rendus ; les conflits d'intérêts ; le trafic d'influence ; l'interdiction de contracter avec l'Administration d'affectation ; le respect des biens publics ; une conduite ou des comportements préjudiciables à l'intérêt du service.

- Les sanctions juridiques et autres qu'encourent les fonctionnaires qui violent les dispositions des codes.

- La protection des fonctionnaires contre les poursuites et attaques du fait de l'exercice légal et légitime de leurs attributions.

Les codes d'éthique et de déontologie se présenteront en général comme des manuels de procédures, imprimés et présentés de telle sorte qu'ils soient facilement utilisables par le fonctionnaire.

Dans certains cas, il sera suffisant de reprendre les dispositions des statuts relatives aux obligations des fonctionnaires, et d'en faire une présentation différente, par exemple en inscrivant les dispositions interdites dans une colonne, et les dispositions prescrites dans une autre, chaque fois avec la mention, le cas échéant, des sanctions en cas de violation.

Dans d'autres cas, la confection des codes exigera que les textes des Statuts soient complétés. On s'apercevra en effet qu'ils comportent des lacunes et des omissions ; on découvrira des contradictions ou des redondances dans les textes. Dans tous les cas, l'élaboration des codes aura permis, du même coup, de mettre les textes à jour et de rendre l'action administrative efficace.

Mais ces mécanismes comportent des limites. En effet, là où ils ont été institués, dans certains pays industrialisés, leur efficacité n'a pas été toujours évidente. Ainsi :

- Malgré les prescriptions contraires, les codes sont toujours perçus par les utilisateurs comme se substituant à la réglementation ou à la législation ordinaire. L'utilisateur se croit quitte de tout reproche, dès lors qu'il a respecté les procédures et les normes contenues dans le code, même si le résultat de son comportement ne satisfait pas aux objectifs visés.

- Résumer ces obligations pour obtenir des manuels faciles à manipuler, ne résout pas la difficulté dans la mesure où il sera parfois difficile d'appliquer une sanction au fonctionnaire à qui on reprochait un comportement répréhensible, parce que dans de nombreux cas, les résumés des comportements inscrits dans les codes ne permettraient pas de qualifier les faits susceptibles d'être réprimés.

Au total, l'éthique et la déontologie supposent certes une bonne réglementation dans le contexte des Fonctions Publiques Africaines notamment celles dominées par le droit écrit ; à cet égard, la tendance d'inscrire de nouvelles obligations dans les Statuts, de réglementer ou de susciter de nouveaux comportements compatibles avec les nouvelles missions de l'Etat est positive et permettra une plus grande efficacité de l'Administration.

Il reste cependant que c'est grâce à la formation des fonctionnaires que les valeurs éthiques et déontologiques affecteront durablement les Fonctions Publiques. C'est la mission des Écoles de formation, et notamment des Écoles d'Administration, d'assurer cette éducation. Cela suppose l'adaptation des programmes d'enseignement de ces Écoles aux exigences nouvelles de la gestion des affaires publiques.

L'OFPA se réjouit à l'avance de coordonner ce projet vital pour nos Fonctions Publiques au cours des deux prochaines années avec toutes les bonnes volontés.